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(市政協主席督辦案)關于建設高品質森林城市的建議(五案合并)

發布日期:2019-01-09 10:01 信息來源:市政協

佛山市政協十二屆第二次會議提案

 

                             20180003

    目:(市政協主席督辦案)關于建設高品質森林城市的建議(五案合并)

    類:城市管理            子分類:建設

提案 人:民進佛山市委會、楊起業、陳偉光、黃錦培、羅衛平、朱華仙、何綺紅、張衛紅、羅俊宇、陳思奇、嚴振飛、董鋒、譚旭日、吳成平、郭振發、楊偉杰、黃甘培、黃榮高、范自軍、胡志武、林華、劉佳、國全、謝孔云、方小兵、葉運聰、吳劍濤、蘇木榮、毛樂萍、吳嘉麗、譚偉亮、申桂樹、王玉建

承辦單位:主辦:市農業局

          匯辦:市編委辦,市財政局,市人力資源和社會保障局,市國土規劃局,市住建管理局,市數字政府管理局,禪城區人民政府,南海區人民政府,順德區人民政府,高明區人民政府,三水區人民政府

    容:

    近年來,佛山積極探索工業城市的生態文明轉型升級之路,堅持城鄉統籌,通過深入實施城市升級、城市升值、綠化佛山大行動等一系列具體行動,以森林生態體系和綠色生態水網建設為主線,開展森林進老城、帶狀森林、綠城飛花等具有佛山特色的生態工程建設,全市森林綠地面積不斷增加,城鄉生態質量明顯提升,城鄉生態環境持續優化。2017年成功獲得“國家森林城市”稱號。五年“創森”,全市累計新增造林綠化面積10.5萬畝,市域森林覆蓋率由原來的34.16%提升到36.3%,成果令人欣喜。

    但由于歷史原因和自然資源先天不足,佛山總體上仍然是一個缺林少綠、生態脆弱的城市,突出反映在市域森林覆蓋率、建成區綠化覆蓋率、建成區人均公園綠地面積等主要綠化指標在珠三角城市中仍處于落后。城市建成區人均公園綠地面積14.67平方米、城市建成區綠化覆蓋率40.98%,分別在珠三角排倒數第一、第二位;林地森林生態效益未能有效充分發揮;林地保護面臨著巨大壓力等問題依然沒有得到有效的解決。市委、市政府清醒的認識到了這一點,在剛剛拿到“國家森林城市”榮譽牌匾不久,就迅速組織召開全面加強生態文明建設部署動員大會,發布了《佛山市建設大灣區高品質森林城市工作方案(2018-2022)(審議稿)》,在全市范圍內全面實施城市生態綠心群建設工程、森林小鎮建設工程、限桉退桉提質工程等九大重點生態工程,在更高的層面、更深的層次上對森林城市建設進行部署。

  本人高度贊賞市委、市政府在高品質森林城市建設方面的統一部署,我們認為,要建設高品質森林城市,完成市委市政府部署的九大工程,必須要有強有力的林業機構來統籌落實,必須有強大的林業人才隊伍提供動力,必須有先進的林業信息技術來支撐。但由于特定歷史階段對生態建設的不重視,一些歷史累積的問題亟需解決。

  (一)拓展增綠空間動力不足。經過先易后難的建設,我市容易實施綠化的土地基本實現綠化,目前剩余可綠化空間多分布在舊城區、農村及村級工業區,面臨著規劃綠化用地少、征地拆遷難度大、綠化建設成本高的問題,都是“硬骨頭”。眾所周知,由于市場經濟的發展及土地使用制度改革,促使市場以土地為資本獲取利益。在實施舊城區改造過程中,因綠地難以產生可觀的經濟收益而往往被用地置換者所摒棄。近年來實施的三舊改造項目由于欠缺綠地系統規劃,導致綠地增加比率不高。

   (二)建成區綠地量少質低。經過多年建設,我市公園綠地總量、發展水平不平衡的問題仍沒有得到根本性改變,建成區缺乏大型公園綠地、綠地質量不高,人均公園綠地面積低于珠三角平均水平,在珠三角9個城市中排名倒數第一。佛山開發強度大,建設用地指標都用來建房子、建工程。各區、各鎮街將部分公園指標調整到農用地上或者用林地來充數。還有大部分沒有調整的基本都落在房子頭上,要拆房子才能建綠地。此外,由于市、區規劃之間對綠地的控制缺乏整合和統籌,造成市級控制的規劃綠地難以落地。根據《佛山市公園綠地建設規劃(2012-2020)》,全市規劃的公園綠地為13791.45公頃。但直至2016年,全市建成區綠地面積僅有2903.84公頃,規劃綠地的實施率總體較低。十二五期間,全市完成新增公園綠地面積僅693.97萬平方米,“公園綠地”實施率低,僅為36.14%

   (三)林地中桉樹種植面積過大。目前,全市尚有較大規模的商品林,且多用于種植速生桉樹林和純松林,林地的森林生態效益未能有效和充分發揮。尤其是高明區桉樹種植面積過大,過量、單一地種植桉樹已經對高明的生態環境造成嚴重影響,這也是我市森林質量不高的主要因素。

   (四)林業機構不完善,基層林業站力量薄弱

  市級無獨立的林業局,統籌力度不夠,具體負責林業工作僅有一個林業科。區級林業力量薄弱,比如,順德區負責林業工作的只有兩個人,禪城區負責林業的有幾個部門:野生動物保護的責任,在區安全生產監督管理局,綠委工作,又在區城市綜合管理局。鎮街林業站嚴重缺失。目前全市四區24個鎮街(禪城區無林地分布,不統計),只有高明區仍保留單獨設置林業站。其他三個區的鎮街均沒有單獨設立林業站,林業職能均與農辦或者城鄉統籌合署辦公。林業站設備設施老舊,人手嚴重不足,林業職能往往是由人員兼職負責,在“三農”工作繁重的情況下,會出現工作難以兼顧林業工作的局面。

  (五)林業隊伍人員不整,結構性矛盾突出

  經過“創森”,我市森林面積已增加到10.69萬公頃,如果日常維護不力,建再多的林地都會被毀壞。

  一是林業一線隊伍人員不整、年齡老化。目前,森林管護人力嚴重不足,全市現有護林員415名,這些人平均工資都在佛山最低工資水平線以下;森林公安警力不足,我市的森林公安分局僅有10人,高明有兩個派出所,各5人,其他區沒有森林公安;負責消防工作的森林消防隊伍僅在高明設有佛山森林消防大隊,該大隊有46名隊員,年齡老化,40歲以上的占71.2%

  二是人員隊伍結構不合理,結構性矛盾依然突出。專業技術人員總量不足,僅占23.9%;專業技能人才不足,僅占20.6%;機關和參公單位管理人員,非農專業的占63%。專業技術人員分布發展很不平衡,市直各單位占總量的大部分,特別是高級專業人員在區以下單位少之又少。

  三是林學專業的技術人員嚴重缺失,知識陳舊、學科結構不合理。基層林業專業技術人員大多是從各農林院校分配而來,很多己走向領導崗位,從事專業技術的人員己經很少。現有的專業技術人員年齡老化,繼續教育滯后,知識更新不夠。

  四是人事制度改革滯后。一方面用人機制不靈活,林業單位沒有自主用人權,許多專業不對口的人被分配到林業系統。另一方面職稱評審機制還比較滯后,沒有將收入與工作責任和績效緊密結合,以至于大部分林業人才安于現狀,競爭意識淡薄。

  (六)林業信息化基礎落后,現代化水平較低

  我市林業信息化基礎非常薄弱。大數據時代,萬物互聯,但信息化的陽光,依然沒有很好地照進森林城市。

  一是落實信息化的主觀意識不足。雖然近些年來隨著其他行業信息化建設的不斷進行,政府對信息化建設的必要性和意義有了一定的了解,但還沒有上升到一定的高度,使得林業信息化建設動力不足,缺乏必要的人力、物力和財力。

  二是信息化的應用程度不高。我市林業信息化建設還不夠完善,還沒有形成與基層有效的互聯互通,存在信息孤島。比如云勇林場安裝的防火監控視頻,就沒有與市、區兩級聯網。市級更沒有全市的實時防火監控系統。現在林業部門中只是采用信息化系統進行各項辦公業務的處理,對系統中提供的生態系統監測、森林培育以及森林養分信息管理等沒有充分使用。林業GIS系統、衛星專題影像圖片、航片等的應用未能普及到基層林業站。

  三是精確程度較低。先進的遙感技術、GIS技術、GPS技術等,提高了林業管理的智能化程度,但由于行業內技術壁壘的存在,國土部門與林業部門信息不能共享。林業部門目前使用的衛星專題影像圖片,遠低于國土部門圖片的分辨率,林業使用的是萬分之一比例的,國土使用的是五萬分之一比例的。這就造成信息資源的不準確,失真嚴重,在圖上畫一條線,如果畫粗了,就差幾公里。就是這樣的衛星專題影像圖片,還不能實時更新。對林業信息的監控不精確,導致其信息的決策跟真實的情況還存在著一定的差距。  

  四是人員技術水平不高。信息化系統的建設和使用對人員的技術要求較高,因此必須加強對相關人員的培訓,但是由于資金的短缺,目前林業部門中各項培訓比較少。

 

 

    法:

   “綠水青山就是金山銀山”。黨的十九大提出,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。建設高品質森林城市應該要圍繞問題精準發力,做好增加總量、提升質量、提升品質、提升服務的文章,在綠色空間的供給上下更大功夫,推動在城市居民身邊增綠,讓居住環境綠樹環抱、生活空間綠蔭常在,更加便捷地享受造林綠化帶來的好處,不斷提升獲得感和幸福指數。  

   (一)完善各級組織機構建設,為高品質森林城市提供堅強保障

  為了適應新時代的新要求,我市有必要重新審視林業部門的機構設置,科學地做出安排。可以參照中山等15市,設獨立的林業局;或者向深圳學習,在原有的林業科的基礎上,增設科室。加強市級統籌力度,完善區級林業科室專門工作人員的配置。

  同時,加大全市林業站基礎設施建設力度,南海、順德、三水有條件的鎮街恢復建設林業站,重新核定林業站人員編制,增加林業站人數,盡量專人專用;配齊交通工具、現代化辦公設備和信息化裝備;林業站是公益性事業單位,將林業站納入參照公務員法管理的事業單位,提高林業站人員工資待遇。

 (二)建立強大的林業人才隊伍,為高品質森林城市提供澎湃動力

  一是建設數量充足、素質較高、結構優良、布局合理的林業人才隊伍。參照東莞、中山等城市的標準配齊配夠市、區、鎮街林業部門工作人員,專人專用;增加佛山市公安分局森林分局足夠的警力;按照《廣東省森林防火條例》的要求,建立一支強有力的消防隊伍。 

  二是完善人才配置機制。全面推行公開招聘制度;建立專業技術人才基礎數據庫;逐步實施雙向掛職、短期工作、項目合作等靈活多樣的人才柔性流動政策,引導黨政機關、科研院所專業技術人才向基層一線有序流動。

  三是加快專業技術人才知識更新步伐。以中高級林業專業技術人員為重點,以更新知識和提高創新能力為主要目的,實施林業專業技術人員知識更新工程;選派基層優秀專業技術人才到高校進修,提升科技創新能力。

  四是完善收入分配激勵機制。逐步建立綜合體現工作職責、能力、業績等因素的職務與職級相結合的工資制度。積極探索和推行按勞分配與按生產要素分配相結合的分配方式,并向優秀人才和關鍵崗位傾斜。完善專業技術職務評聘制度,對做出突出貢獻的人才可破格晉升,對高層次引進人才,可以走綠色通道。

  (三)充分利用信息化手段,為高品質森林城市提供高效支撐  

  林業信息化是全面提升森林質量效益的關鍵抓手,是實現林業現代化的迫切需要。為了促進林業信息化建設的快速發展,可以采取以下幾個方面的措施:

  一是充分認識林業信息化的戰略地位,緊跟林業信息化前進步伐。林業部門加快編制或完善區域性、專題性林業信息化發展規劃;全面啟動智慧林業建設,科學謀劃先進信息技術應用方略。積極爭取各級政府財政投資,完善林業信息化長效投入機制。

  二是完善林業信息化基礎設施。不斷充實完善軟硬件設施設備,加快完善覆蓋市、區和重點鎮街的信息網絡,提高信息的共享利用及安全保障水平。力爭到2020年,我市林業信息化率達到80%,基本建成智慧林業,為林業現代化奠定基礎。  

  三是加強林業數據庫的建設。林業信息化系統的建設過程中,要充分應用3S、紅外感應、無人機、激光雷達、多功能智能終端等技術,結合地面抽樣調查,建立基于云計算架構的林業資源數據倉庫,提高地面監測樣地、樣線、樣木等的復位率,增進監測數據的實時性、準確性、可靠性和快速更新能力。  

  四是加強對信息化人才的培養。加強林業部門的內部培訓,不斷向員工普及云計算、物聯網、移動互聯網、大數據、智慧技術知識,提高員工林業信息化水平;制定合適的人才引進策略,吸引更多的懂信息化技術的高技能人才到林業部門工作,同時改進人才的評定辦法,將信息化建設納入到工資考核和職稱晉升中。

  (四)加強生態公園的建設

    一是抓好大型生態公園建設。針對中心城區大面積連片綠地十分缺乏的問題,要在全市五區劃定中心城區重要生態空間保護范圍,如禪城的王借崗片區、綠島湖片區,南海的千燈湖片區、三山片區,順德的順峰山片區、德勝片區,高明的西江新城片區,三水的云東海片區等,實施生態嚴格保護、嚴格管理和嚴格控制。要加大城市中心及周邊區域成片大面積綠地建設,以18個面積超過千畝的生態綠心群建設為帶動,重點加強對山林、湖泊、水系、濕地、農田、魚塘等現有生態資源的規劃保護和景觀提升。對全市近50個大小江心島進行生態保護,將條件成熟的打造成大型的生態島、濕地公園。

    二是加大鎮、村公園建設力度。每個鎮要建成一兩個高標準的中心公園,在增綠的同時要突出嶺南水鄉文化特色。結合“五好”新村(居)、美麗文明村(居)、高明革命老區和南山僑區建設,引導扶持、建設各具特色的村級公園。

    三是提高認識,處理好綠地建設與養護的關系。在公園綠地面積已增加到一定規模的今天,要本著“三分建設七分管養”的原則,在推進新建擴建的同時,要更加重視公園綠地的養護,把公園綠地養護作為公園建設的基礎,作為鞏固城市綠化建設成果和推進公園建設的關鍵措施,進一步加大工作力度。

    四是強化綠線管制的經常性督查,保障公園的綠地性質。嚴格落實國家住房和城鄉建設部《關于進一步加強公園建設管理的意見》的有關規定,禁止以開發、市政建設等名義侵占公園綠地,市政工程建設涉及已建成公園的必須采取合理避讓措施。加強對改建、擴建公園項目的竣工驗收,對不符合綠化強制性標準的,不得出具竣工合格報告。

    五是營造全社會憂綠愛綠護綠的良好氛圍。在學校、農村、社區、企業、機關及各地公園加強宣傳,培養和強化廣大市民的綠化意識,形成人人憂綠愛綠護綠的氛圍。成立護綠志愿者隊伍,出臺認建認養認護公園綠地的辦法,發動廣大市民爭當義務宣傳員和監督員。

    六是探索實行園長制度,更好落實對公園綠地的保護責任。認真落實《國務院關于加強城市綠化建設的通知》要求,把公園綠化建設和保護作為城市綠化建設的重要內容,借鑒河長制的做法,分級建立園長負責制,加強統籌協調和監督管理,推動公園綠地保護工作的落實到位。

    七是研究出臺我市公園建設與綠地保護的相關地方性法規。參照廣州、杭州等城市的做法,研究制定佛山市城市綠化管理條例等一系列地方性法規、規章和行政性文件,把公園綠地保護納入城市綠化法規體系,依法依規做好公園綠地保護工作。

   (五)加大規劃綠地的實施力度。各級政府要加強規劃綠地統籌協調,一方面要合理統籌安排城市公園建設的用地指標,另一方面要加大綠地建設資金投入,舍得花錢建公園、建綠地。在老城區或中心城區,通過加大“三舊”改造力度,騰出土地用于公園綠地建設,改善該地段公園綠地的結構與城市景觀。在目前開發強度不高或者正處于建設中的城市片區,必須按照500米半徑內有一個面積不小于1公頃公園綠地的標準來布局街旁綠地或街心公園。

   (六)加大“三舊”改造增綠力度。我市現有55.63萬畝土地納入“三舊”改造,目前僅完成改造約11.13萬畝,占比僅為20.2%,還有很大提升空間。要實施“三舊”改造增綠工程,注重綠化預留用地的規劃和實施,通過拆舊房建綠地,建小公園等綠化項目,大力增加綠化面積。如改造項目地塊確實無法提供綠地空間的,建議可通過探索建立城市生態基金,在“三舊”改造土地出讓金中提留一定比例的資金專項列入城市生態基金,用于綠地建設。

   (七)積極推動發展立體綠化。立體綠化在綠化用地有限的條件下,不增加用地面積,向空中發展綠化,美化生活空間、增加城市特色的同時,還促進了城市生態環境的平衡,固碳釋氧,減輕空氣污染,增加城市綠量。廣州市高度重視立體綠化建設,2015年出臺《關于推進廣州市城市空間立體綠化的意見》,制定了城市空間立體綠化實施指引。目前,廣州市人行天橋立交橋的勒杜鵑空中花廊成為了靚麗的生態名片。發展立體綠化應該說是實現空間增綠的重要途徑。建議借鑒深圳、廈門、珠海、廣州、重慶等地的立體綠化經驗,出臺立體綠化的設施方案,鼓勵對城區部分主要出入口立交高架、城市公共設施、居住區、學校、賓館、醫院以及集中區塊進行針對性的垂直綠化建設。除建筑外立面墻體綠化以外,以公共建筑為主,推進屋頂綠化建設;以工業建筑為陣地,實施墻體垂直綠化;以市政設施為基礎,推進墻面綠化、橋柱綠化、圍欄綠化、沿口綠化等。

   (八)加大全市域純桉樹林的改造力度。目前桉樹種植主要集中在高明區。高明區要主動作為,制訂出臺強有力的政策方案,加大資金投入力度,采取分類推進、分步實施的工作方法,對屬于生態公益林的,列入森林碳匯工程建設范圍進行重點改造;對屬于商品林的,則通過資金及政策引導調整劃入生態公益林,并實施生態公益林效益補償,對不愿劃入公益林的,由林農或經營者自行改造,改種鄉土闊葉樹種。考慮到高明區財力有限,建議市財政加大對高明區的資金扶持力度。

   (九)高標準建設“一環生態圈”。按照《佛山市自然生態文明建設規劃》要求,構建“三屏、六楔、兩脈、兩環、兩網”多層次生命協同的自然生態格局,建設“一環生態圈”。要將“一環生態圈”有機融入到大灣區高品質森林城市建設中,打造綠色發展的城市品牌和名片。

   (十)發掘和弘揚云勇精神,將綠色發展理念深植市民心中。云勇林場干部職工60年如一日堅守3萬畝山林,建成佛山最大的城市綠肺,造就一片綠色奇跡,打造可復制、可學習的云勇改革模式,成為“全國最美林場”,創造了“牢記使命、扎實苦干、改革創新、爭創一流、久久為功、綠色發展”的云勇精神。新一輪森林城市建設離不開各級重視支持、離不開全體市民的共識和參與,更離不開云勇精神的支撐。

   (十一)建立佛山國家森林公園沿線生態保育合作和聯系單位,以"三準入""三分式"管理模式優化全市山地公園保護體系。一是執行"全市性""適宜性""可行性"三個標準,建立佛山國家森林公園生態保育合作單位。盡快建立"佛山市國家公園自然生態保育體系",經評估、確認,將市內山地文化生態遺產納入保育和自然生態研究范疇,設立相應聯系單位和科研資質機構,定期提供植被、水文、土壤、生物等專項可行性環保報告。二是執行"三分式"環保生態理念管理模式,把粵北國家山地公園分為"自然、歷史、游樂"三個系統。以1平方公里為自然保育區設置單元,將沿線山地分類設立自然保護區、原始動植物保護區、自然觀景區、現代生物圈保護區、鳥類保護區、濕地保護區和自然環境科研保護區等。三是執行國家森林公園文化遺產分區管理模式。根據市內森林山地自然風光特征,大體將其分為核心區、限制利用區和外圍防護區,由各區地方政府依職能分別設立環境監察單位、佛山國家森林公園管理辦事機構等。

   (十二)持國家公園社會福利性原則,從嚴設定我市森林生態"特許經營"各方面準入條件,合理規劃"生態藍圖"。一是堅持"生態保育、科研教育、游憩展示、社區發展"發展原則,設定社會特定準入經營條件。鼓勵政府、社區居民、非政府機構、學術機構、私人企業等多渠道參與佛山國家森林生態公園管理事務。二是分別在高明云勇林場片區,茶山山脈(與江門鶴山交界森林片區等)統籌劃定三分之二面積為"森林生態遺產保護區",統一在生態系統、生物多樣性和生態服務功能上制定《保護佛山國家森林公園管理類別指南》和森林文化遺產可持續發展方案。三是構建粵港澳大灣區"嶺南后院"生態軸。佛山國家森林公園應進一步協同推進粵港澳大灣區綠色創新發展工作,專注形成綠色文化、自然風光遺產、生態保育等"多面體"示范效應,承接做好"綠水青山"自然生態后備工作。

    此外,三水區委員詳細介紹以及分析了三水區大南山生態公益林場的基本情況、現狀和問題,提出以下建議:

   (一)完善基礎設施建設。林場基礎設施建設是林場健康發展的重要組成部分,對推動生產發展、實現生態良好,全面建設和諧林場具有重要意義。

   (二)推進林場景觀節點建設。根據大南山森林風景資源條件、生態狀況和區位特點,以突出生態功能,保護森林風景資源為原則,堅持森林景觀特色,努力將大南山建設成佛山市有特色的近郊生態型森林公園。

   (三)實施森林質量提升工程。為提高林場森林質量與效益,充分發揮森林多種功能,構建健康穩定優質高效的森林生態系統。

   (四)完善森林防火基礎設施。為保護林場森林資源和生態環境安全,林場需全面提升森林防火基礎設施。

   (五)加強林場干部隊伍建設。

 

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